تبار شناسی معیار «مقتضای عدالت»

 در ارتباط با تصمیم شعبه دوم پیش-دادرسی «دیوان کیفری بین‌المللی» در عدم صدور مجوز جهت آغاز تحقیقات کامل راجع به «وضعیت أفغانستان» به علت آنکه «مقتضای/به نفع عدالت» نمی‌باشد، گفت و گوهای بسیاری درگرفته است. در این زمینه، مطالعه پیشینه ظهور این معیار، فهم بهتر و اِعمال آن را تسهیل می‌نماید. به همین منظور در این مقاله تلاش شده است که ابتدا تاریخچه این معیار و سپس تفسیر این معیار بر مبنای استفاده آن در پیش‌نویس مشخص گردد.

مباحثات در رابطه با «اساسنامه رم» پروژه‌ای بود که توسط «کمیسیون حقوق بین‌الملل» شروع و تصویب شد. این پروژه ابتدا در قالب یک «کمیته موردی و موقت» که توسط «مجمع عمومی سازمان ملل» بنیان نهاده شد، دنبال می‌گردید که در آوریل و اگوست ۱۹۹۵ تشکیل جلسه داد. سپس، یک «کمیته مقدماتی» توسط همین مجمع تأسیس شد که دو مرتبه در سال ۱۹۹۶، سه مرتبه در سال ۱۹۹۷ و یک مرتبه در سال ۱۹۹۸ تشکیل جلسه داد. گزارش نهایی همین کمیته بود که در نهایت در آوریل ۱۹۹۸ اساس و مبنای مذاکرات در کنفرانس رم قرار گرفت، که از 15 ژوئن تا 17 ژوئیه ۱۹۹۸ برگزار شد.

پیش‌نویس اساسنامه کمیسیون حقوق بین‌الملل

در پیش‌نویس اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی که در ژوئیه ۱۹۹۴ توسط کمیسیون حقوق بین‌الملل تدوین شد، اثری از معیار «مقتضای عدالت» وجود نداشت. ماده ۲۶ پیش‌نویس اساسنامه در رابطه با تحقیقات پیرامون جرایم ارتکابی، برای دادستان معیاری در تصمیم‌گیری در مورد شروع تحقیقات تعیین نکرده بود و تنها اظهار می داشت كه دادستان باید تحقیقات را آغاز كند؛ مگر آنكه به این نتیجه برسدكه هیچ مبنای احتمالی برای تعقیب قانونی مطابق اساسنامه وجود ندارد و وی تصمیم بگیرد كه تحقیقات را آغاز نكند که در این صورت بایستی به ریاست دیوان اطلاع دهد.

در مورد آغاز تعقیب، بند 4 همان ماده دادستان را موظف می‌کرد که امور مربوط به استماع دعوی را مورد توجه قرار دهد. علاوه بر این، در صورتی که دادستان نتیجه می‌گرفت که مبنای کافی برای تعقیب قانونی وجود ندارد و تصمیم به صدور کیفرخواست نمی‌داد، موظف بود مطابق همین ماده به ریاست دیوان اطلاع دهد. طبق بند 5 ماده 26، ریاست دیوان متعاقب درخواست دولت شاکی یا شورای امنیت در رابطه با تصمیم دادستان مبتنی بر عدم انجام تحقیقات، بایستی این تصمیم را بررسی می‌نمود و می‌توانست از دادستان درخواست تجدیدنظر در تصمیم خود نماید. ماده 27 پیش‌نویس کمیسیون حقوق بین‌الملل در رابطه با آغاز تعقیب عنوان می‌کرد كه چنانچه دادستان پس از انجام تحقیقات به این نتیجه برسد كه یک فی بادی النظر پرونده ای برای ادامه تعقیب وجود دارد، بایستی نزد دبیرخانه کیفرخواستی ثبت نماید. ریاست دیوان موظف بود كه کیفرخواست را بررسی و مشخص کند که آیا مبنای مشهود وجود دارد و این پرونده قابل استماع است یا خیر. در رابطه با معیار «مقتضای عدالت» در رابطه با تصمیم‌گیری برای شروع تحقیقات یا تعقیب قانونی هیچ اثری در مذاکرات سال نخست پیش‌نویس اساسنامه کمیسیون که در سال 1955 صورت پذیرفت دیده نمی‌شود.

جلسات سال 1996 کمیته مقدماتی

اولین پیشنهاد در رابطه با استفاده از معیار «مقتضای عدالت» توسط هیات نمایندگی بریتانیا در اولین جلسه کمیته مقدماتی -تاسیس شده توسط قطعنامه 46/50 مجمع عمومی- در فاصله 25 مارس تا 12 آوریل ۱۹۹۶ ارائه شد. این هیأت پیشنهاد اصلاح بند 4 ماده ۲۶ پیش‌نویس اساسنامه نوشته شده توسط کمیسیون حقوق بین‌الملل را ارائه داد که دادستان به موجب آن بتواند از صدور کیفرخواست زمانی که به نفع عدالت و مقتضای آن نباشد امتناع نماید؛ برای مثال اگر فرد متخلف بسیار پیر یا بیمار باشد یا دلایل متقنی وجود داشته باشد که بتوان نتیجه گرفت تعقیب قانونی مثمر ثمر نخواهد بود. در نظر گرفتن چنین اختیار گسترده‌ای برای دادستان احتمالاً با این انگیزه بود كه در آن مرحله از مذاكرات، متن اساسنامه کمیسیون در مواد 26 و 27 اختیارات بسیار محدودی را با استفاده از واژه "بایستی" برای دادستان در نظر می‌گرفت. این هیأت همچنین استدلال كرد كه دادستان دیوان باید این اختیار را داشته باشد كه حتی اگر علی‌الظاهر مبنایی برای تعقیب کیفری وجود داشته باشد، بتواند از تعقیب خودداری كند و دیوان نباید موظف به تعقیب تمامی پرونده‌هایی که در آن ها صلاحیت دارد یا قابل استماع می‌باشند، باشد. نمایندگان انگلستان همچنین پیشنهاد اصلاحاتی را برای بندهای 1 و 2 ماده 27 پیش‌نویس کمیسیون ارائه دادند که دادستان پیش از صدور کیفرخواست بایستی در نظر گیرد که آیا ادامه رسیدگی بر مبنای «مقتضای عدالت» مطلوب است یا خیر. ریاست دیوان نیز پیش از تأیید کیفرخواست ملزم به تعیین این بود که ادامه یافتن پرونده «به نفع عدالت» و منطبق با اقتضای ان است یا خیر.

این پیشنهادات به همراه سایر پیشنهادات در یک سند رسمی مورخ 8 آوریل ۱۹۹۶ آورده شده است. بررسی پیشنهادات نشان می‌دهد که برخی نمایندگان دیگر کشور ها نیز در رابطه با بند 1 ماده 26 پیش‌نویس اساسنامه کمیسیون برای دادستان معیارهای دیگری را پیش از آغاز تعقیب درنظر گرفته بودند؛ ازجمله قابلیت استماع پرونده و اینکه آیا تحقیقات یا تصمیمات شورای امنیت در یک راستا خواهد بود اما هیچ اثر دیگری از معیار «به نفع عدالت» دیده نمی‌شود. پیشنهادات انگلستان در مورد معرفی معیار «مقتضای» در جلسه دوم کمیته مقدماتی در اوت 1996 مورد بحث و بررسی قرار گرفت؛ با این حال ، در مقایسه با پیشنهادات اولیه ، ارجاعاتی به "شعبه کیفرخواست" ، "شعبه پیش-دادرسی" یا "شعبه تحقیقاتی مقدماتی" به عنوان یک نهاد نظارت بر تصمیمات دادستان (علاوه بر ریاست دیوان) در مورد آغاز تحقیقات یا تعقیب وجود داشت.

جلسات کمیته مقدماتی سال 1997

مذاکرات در طول سال 1997 ،به ویژه در جلسه کمیته مقدماتی که از 4 تا 15 اوت 1997 برگزار شد ، نشان‌دهنده سیر تحول اساسی در مفهوم «مقتضای عدالت» پیشنهاد شده است. برای نخستین بار پیشنهاد شد که از چنین معیاری در مرحله آغاز تحقیقات در بند 1 ماده 26 پیش‌نویس اساسنامه کمیسیون استفاده شود. البته ملاحظات خاصی به این معیار پیوست شده گردید: بند جدیدی برای این ماده معرفی شد که عنوان داشت دادستان پیش از آغاز تحقیقات باید تعیین کند که آیا دادرسی تحت این اساسنامه به نفع عدالت خواهد بود یا خیر [با در نظر گرفتن شدت جرم ارتکابی] و[منافع قربانیان]. در مورد تصمیم دادستان مبنی بر عدم تعقیب قانونی مندرج در بند 4 ماده 26 پیش نویس اساسنامه کمیسیون ، معیار «مقتضای عدالت» استفاده گردید و دادستان بایستی در ارزیابی خود «منافع قربانیان» را مورد توجه قرار می‌داد (اما در این بند به " شدت جرم ارتکابی" اشاره‌ای نشد). همچنین بند جدیدی اضافه گردید که تصمیم دادستان مبنی بر "مقتضای عدالت" باید توسط ریاست دیوان تأیید شود تا لازم‌الإجرا گردد.

جلسه زوتفن و آخرین جلسه کمیته مقدماتی در سال 1998

در پایان نشست زوتفن در ژانویه سال 1998، مواد 26 و 27پیش‌نویس اساسنامه تغییر کرد به ترتیب به مواد 47 و 51 بازسازی و تبدیل شد. در حالی که متون این مواد اساساً دست‌نخورده باقی ماندند، بند 4 مکرر ماده 47 تصریح نمود که تصمیم مبتنی بر عدم تعقیب براساس ملاحظات «به نفع عدالت» بودن تنها با تأیید مقام ریاست دیوان یا شعبه پیش-دادرسی لازم‌الإجرا خواهد بود. در آخرین جلسه کمیته مقدماتی در مارس-آوریل 1998 ، متن مواد 47 و 51 به همان صورت باقی ماند. با این حال ماده 47 به ماده 54 (ماده 54 در اساسنامه ای که در پایان کنفرانس رم به تصویب رسید، تبدیل به ماده 53 شد) و ماده 51 به ماده 58 تبدیل شد. همچنین گزینه دیگری در رابطه با مواد 58 تا 61 تصویب شد که به روند تأیید کیفرخواست توسط ریاست دیوان اشاره ای نداشت بلکه به صدور حکم دستگیری و روند تأیید اتهامات توسط یک شعبه پیش-دادرسی می‌پرداخت. در این گزینه، ارجاع به معیار «مقتضای عدالت» کاملاً ناپدید گشت.

کنفرانس رم

در هفته آغازین کنفرانس رم، در اوراق مربوط به ماده 54 (در رابطه با شروع تحقیقات) به تاریخ 18 ژوئن 1998 همچنان این شرط لحاظ شده بود که دادستان بایستی تحقیقات را آغاز کند، مگر اینکه تشخیص دهد مبنای معقولی بر اساس این اساسنامه برای تعقیب وجود ندارد؛ همچنین وی هنگام تعیین اتخاذ چنین تصمیمی بایستی در در نظر گیرد که رسیدگی تحت این اساسنامه با در نظر گرفتن منافع قربانیان «به نفع عدالت» خواهد بود.

مذاکرات در مورد معیار «مقتضای عدالت» در رم به درازا کشید به طوری که آنچه به عنوان توافق در مورد آنچه در حال حاضر ماده 53 اساسنامه است، ، در آخرین هفته کنفرانس در 13 ژوئیه 1998 انجام شد. به این توافق‌نامه ضمیمه‌ای الحاق شد كه اظهار داشت: برخی نمایندگان ابراز نگرانی از ارجاع به معیار به منافع عدالت کردند. مذاکرات در مورد معیار "مقتضای عدالت" همراه با ترس از عدم برابری دولتها مقابل دیوان بود. نمایندگان ابراز نگرانی نمودند که دولت‌های قدرتمند ممکن است با تهدیدهایی مانند عدم همکاری با دیوان، دادستان را تحت فشار قرار دهند که وی از این معیار استفاده کند تا تحقیقات یا تعقیب قانونی آغاز نگردد در حالی‌که سایر کشورها ممکن است نتوانند دادستان را به استفاده از این معیار به نفع خود سوق دهند. استدلال‌های دیگری نیز علیه معیار «مقتضای عدالت» مطرح شد، مانند عدم تناقضی که میان استفاده از كلمه «باید» در متن بند 1 ماده 53 اساسنامه آمده است که دلالت بر تعهد دادستان دارد و استفاده از چنین معیار مبهمی که به دادستان اجازه می دهد تحقیقات را متوقف کند.

در همین رابطه، چندین نماینده تأکید کردند که استفاده از چنین معیار می تواند به طور جدی تعداد انجام تحقیقات توسط دیوان را کاهش دهد و به بیان ساده‌تر ، استفاده از چنین معیاری مخالف هدف و موضوع اساسنامه است. سرانجام ، سازشی در کنفرانس رم حاصل شد که تا حدودی نگرانی‌های بیان شده توسط چندین نماینده در این مذاکرات را کاهش داد و آن در نظر گرفتن یک شرط ضروری برای تصویب شرط «مقتضای عدالت» بود که در ادامه به آن پرداخته می‌شود.

«مقتضای عدالت»: معیاری برای استفاده محدود

در حالی که کارهای مقدماتی اساسنامه نشان می دهد که تدوین‌کنندگان آن قصد داشتند از ملاک «مقتضای عدالت» استفاده کنند؛ اما همچنین مشخص است که آنها قصد داشتند استفاده از آن را، به ویژه در مرحله آغاز تحقیقات، محدود نمایند. این امر منطقی به نظر می‌رسد، زیرا در ابتدا چنین معیاری فقط با توجه به شروع تعقیب مطرح شد. این نتیجه‌گیری از مقایسه پیش‌نویس اساسنامه‌ی 18 ژوئن سال ۱۹۹۸ با متن ماده 53 تصویب‌شده در آخرین كنفرانس رم گرفته می‌شود.

چنین مقایسه ای تغییرات اساسی را در جریان مذاکرات رم نشان می دهد: 1- سرانجام متن ماده‌ای که تصویب گردید محتوای سلبی داشت درحالیکه در آغاز کنفرانس رم برای دادستان تعهد تعیین ایجابی در نظر گرفته شده بود. 2- متن بند (ج) ماده 53 اصلاح شد به نحوی که تحقیقات ابتدا با ضرورت در نظر گرفتن عوامل مهم به نفع (شدید بودن جرم و منافع قربانیان) شروع شود. 3- در نظر گرفتن یک آستانه بالا برای استفاده از معیار «به نفع عدالت» که همان «دلایل اساسی» یا «substantial reasons» بود که این عبارت در مقایسه با «مبنای معقول» یا «reasonable basis»، استفاده از معیار «به نفع عدالت» را کاهش می‌داد. علاوه بر این تغییرات، تدوین‌كنندگان یک سازوکار بررسی قضایی در رابطه با معیار «مقتضای عدالت» را در بخش ب بند 3 ماده 53 اساسنامه اتخاذ كردند که شعبه پیش-دادرسی خود رأساً می‌تواند اعمال نماید. این سازوکار استفاده ار معیار "مقتضای عدالت" را محدود می‌نمود.

برررسی بیشتر تاریخچه پیش‌نویس نشان می‌دهد که معیار «مقتضای عدالت» منحصراً در قالب منفی طراحی شده است. به عبارت دیگر، دادستان تنها در صورتی می‌تواند از این معیار استفاده کندکه بر این عقیده باشد که تحقیقات یا تعقیب قانونی به نفع عدالت نیست. برعکس، دادستان نیازی به اثبات این موضوع ندارد که تحقیقات یا تعقیب قانونی «مقتضای عدالت»می‌باشد. شایان ذکر است كه در پایان كنفرانس رم، تمامی اشارات به الزام دادستان یا ریاست دیوان/ شعبه پیس-دادرسی برای تعیین مثبت در رابطه با معیار «مقتضای عدالت» ناپدید شد. در عوض این معیار در اساسنامه تنها با توجه به وجود احتمال عدم تحقیق یا تعقیب قانونی توسط دادستان در صورتیکه انجام چنین امری به نفع عدالت نباشد، لحاظ شده است. این امر که دادستان بایستی در نظر گیرد که انجام تحقیقات «به نفع عدالت» نمی‌باشد، به این معنا نیست که وی باید احراز نماید که انجام تحقیقات «مقتضای عدالت» خواهد بود. در نتیجه دادستان می‌تواند بدون ورود به محتوا یا ارائه مشاهدات، درخواست‌ خود را برای آغاز تحقیقات یا تعقیب قانونی ارائه كند؛ بر خلاف صلاحیت و قابلیت استماع پرونده که دادستان تعهد ایجابی در احراز آن دارد. از آنجا که شعبه پیش-دادرسی همواره بنا به درخواست دادستان و براساس آنچه که به این شعبه تحویل داده شده (توسط دادستان یا قربانیان در رابطه با شروع تحقیقات) باید تصمیم خود را برای شروع تحقیقات یا تعقیب اتخاذ کند، بسیار دشوار است که شعبه بدون مطالب ارائه شده به معیار «مقتضای عدالت» بپردازد. این امر نشان می‌دهد که اگر دادستان به معیار «مقتضای عدالت» متوسل نشود، این معیار استفاده نخواهد گردید.

اینکه دادستان مجبور نیست تصمیم خود را برای انجام تحقیقات و یا تعقیب قانونی با توجه به معیار «به نفع عدالت» توجیه کند، با تعهدی که «قواعد آیین دادرسی و ادله» دیوان در بند 3 و 5 ماده ۱۰۵ و بند 2 ماده ۱۰۶ بینی شده کرده است، تعارض دارد چراکه آیین دادرسی دیوان دادستان را الزام می نماید که در صورت عدم احراز معیار "مقتضای عدالت" ارائه دلیل نماید. مطابق بخش (ب) بند 3 ماده 53 اساسنامه، چنین تعیینی توسط دادستان با توجه به معیار «مقتضای عدالت»، تحت یک روند ویژه بررسی توسط شعبه پیش-دادرسی قرار می‌گیرد که این شعبه خود رأساً می‌تواند این کار را انجام دهد. در این رابطه، مداخله شعبه پیش-دادرسی، به منظور کنترل و محدود کردن استفاده از معیار «به نفع عدالت» توسط دادستان است، نه افزایش آن. بنابراین استفاده از معیار «به نفع عدالت» تنها در صورتی امکان‌پذیر است که دادستان و شعبه هر دو در مورد استفاده از آن توافق داشته باشند. چنین تأییدی از سوی شعبه پیش-دادرسی ممکن است به صورت صریح یا ضمنی باشد؛ چنانچه این شعبه مطابق بخش (ب) بند 3 ماده در فاصله 180 روز از ابلاغ تصمیم گرفته شده توسط دادستان آن را رد نکند، به طور ضمنی این تصمیم را تأیید کرده است.

به عقیده نگارنده این مقاله، در صورتی که شعبه پیش-دادرسی از اختیار خود برای بررسی تصمیم اتخاذ شده توسط دادستان در رابطه با عدم احراز معیار «مقتضای عدالت» استفاده ننماید، بایستی مجبور به ارائه دلیل باشد؛ این امر به ویژه به این جهت ضروری است که قربانیان ممکن است طرفدار این بررسی باشند و بخواهند مشاهدات خود را ارائه نمایند؛ که بسیار محتمل است چنین امری صورت گیرد. به این دلیل که قربانیان بایستی صرف نظر از استفاده یا عدم استفاده شعبه از اختیار خود، از تصمیم دادستان مبنی بر عدم انجام تحقیقات یا تعقیب آگاه باشند. در نتیجه در صورتي كه احراز این معیار توسط شعبه تأييد نگردد، دادستان بايد تحقيق يا تعقيب را آغاز كند.

نقش شعبه پیش-دادرسی مطابق مواد 15 و 58 اساسنامه

توسل به معیار «مقتضای عدالت» باید ایتدا توسط دادستان انجام شود زیرا این معیار برای اختیار دادستان در دادرسی ایجاد شده است و در غیاب چنین ابتکاری از سوی دادستان، شعبه پیش-دادرس نمی‌تواند رأساً به آن متوسل شود. در این رابطه ، لازم به ذکر است که در بند 3 و 4 ماده 15 اساسنامه که اشاره به اقدام رأساً دادستان و نقش شعبه پیش-دادرسی دارد، اشاره‌ای به معیار «مقتضای عدالت» و اشاره مستقیم در متن اساسنامه به ارتباط میان این ماده و ماده 53 اساسنامه نشده است. این عدم انسجام به این دلیل است که این دو ماده در کارگروه‌های متفاوت مورد بحث و بررسی قرار گرفت و متعاقباً مصالحه نهایی درمورد شامل کردن ماده 15 در اساسنامه، زمان کافی برای هماهنگی این دو باقی نگذاشت. این امر با ماده 48 آیین دادرسی دیوان روشن شد که دادستان را موظف می‌نماید عوامل مندرج در ماده بند 1 ماده 53 اساسنامه را در نظر بگیرد و میان بند 1 ماده 53 و بند 3 ماده 15 اساسنامه ارتباط برقرار کند. به نظر نویسنده چنین منطقی باید در رابطه با بند 2 ماده 53 و ماده 58 اساسنامه اعمال شود. این امر که دادستان ممکن است تصمیم به درخواست حکم بازداشت یا احضاریه به علت عدم احراز معیار «مقتضای عدالت» نگیرد، به معنای این نیست که وی مجبور است نشان دهد صدور حکم دستگیری یا احضاریه به نفع عدالت است. به همین ترتیب، اگر دادستان به این نتیجه نرسد که تعقیب «به نفع عدالت» نخواهد بود، شعبه پیش-دادرسی نمی‌تواند رأساً تصمیم بگیرد که صدور حکم بازداشت یا احضاریه «به نفع عدالت» نیست. اما چنانچه دادستان تصمیم به صدور حكم دستگیری یا احضاریه به دلیل ملاحظات «-نگیرد، باید این امر را به شعبه پیش-دادرسی اعلام نماید که این تصمیم بررسی گردد.

سخن پایانی

اتخاذ ملاک «مقتضای عدالت» نشان از دوگانگی دولت‌ها در تلاش برای ایجاد یک دیوان کیفری بین‌المللی دارد. هدف از ایجاد دیوان آغاز تحقیقات و تعقیب قانونی افراد مطابق معیارهای حقوقی خاص مندرج در اساسنامه است. با این وجود، استفاده از مفهوم مبهمی مانند «به نفع عدالت» در پاسخگویی به جرایم بین المللی عدم اطمینان ایجاد کرده است. اگرچه وجود این ملاک که ممکن است خلاف راه مبارزه با مصونیت از مجازات و حق قربانیان بر کشف حقیقت و عدالت باشد یک واقعیت است، اما استفاده از آن باید استثنایی و موقتی باقی بماند؛ یعنی باید با هدف پایان دادن به مصونیت از مجازات مطابق مقدمه اساسنامه. طبق بند 4 ماده 53 مورد بررسی قرار گیرد. این امر به ویژه در مورد آغاز تحقیقات اهمیت می‌یابد؛ که عدم انجام آن می‌تواند منجر به بی کیفرمانی در رابطه با فجیع ترین جنایات مرتکب شده و قربانی‌سازی گسترده گردد.