ديوان كيفري بين المللي و ضرورت هاي قانون گذاري داخلي

ديوان كيفري بين المللي ، پس از آنكه 60 كشور جهان، اساسنامه آن را در ژوئيه سال 2002 از تـصويب نهـايي گذراندنـد، در لاهه هلند آغاز به كاركرد. در كنار دولتهاي عضو، دولتهاي غير عضو را مي توان به 3 گروه تقسيم كـرد: اول ، دولـتهـايي كـه اساسـنامه را امـضا كرده اند ولي آن را به تصويب نرسانيده اند احتمالاً به اين دليل كه در حال مطالعه و بررسي تصويب هستند. دوم ،كشورهايي كه اساسنامه را امضا نكرده اند و اكنون فقط مي توانند آن را تصويب كنند يا تصويب نكنند. اينان نيز ممكن است در حال مطالعه و بررسي تصويب باشند يا اينكه اساساً قصد تصويب نداشته باشند. و نهايتاً گروه سومي از كشورها كه اساسنامه را امـضا كردنـد ولي بعدها امضاي خود را پس گرفتند و بدين ترتيب عدم رضايت خود را از پيوستن به ديوان آشكار نمودند.

مقاله حاضر به اين موضوع مي پردازد كه دولتها ي عضو و غير عضو با چه تعهدات و الزامات داخلي و بين المللـي براي تنظيم رابطه خود با ديوان كيفري بين المللي مواجه هستند؟ بررسي ها نشان مي دهد كه ديوان كيفـري بـين المللـي بـه دليل ماهيت، ساختار و صلاحيت هاي خود به گونهاي طراحي شده است كه همه دولتها - چه آنان كه عضو هـستند و چـه آنهايي كه عضو نيستند - بايد براي تنظيم روابط خود با ديوان كيفري بين المللي دست به قانونگذاري بزنند؛ هر چند طبيعي است كه الزامات دولتهاي عضو با الزامات دولتهاي غير عضو متفاوت است و هر چند كه الزامات دولتهاي غير عضو بيش از آنكه بين المللي باشد داخلي است.

گفتار اول
الزامات قانونگذاري كشورهاي عضو
كشورهايي كه با تصويب اساسنامه به عضويت ديوان كيفري بين المللي در آمده اند خود به خود مقررات اساسنامه را پذيرفته اند. يعني اولاً پذيرفته اند كه عناوين مجرمانه موضوع ماده 5 - به شرح و تعريفي كه در مواد 6 تا 8 آمده است - جرم است و ثانياً اين جرائم مي تواند در دادگاه هاي داخلي مورد رسيدگي قرار گيرد و ثالثاً در غياب دادگاه هاي داخلي ، يعني ناتواني يا بي رغبتي آنها در رسيدگي، ديوان كيفري بين المللي صلاحيت رسيدگي به آنها را دارد. اما اين پذيرش به معناي آن نيست كه صرف پيوستن به ديوان كافي است تا دادگاههاي داخلي يك كشور بتوانند به آن جرايم رسيدگي نمايند. زيرا براي رسيدگي به جـرم علاوه بر جرم انگاري، لازم است كه دادگاه صالح و آئين دادرسي نيز مشخص شود. همچنانكه صرف پيوسـتن بـه اساسـنامه كافي نيست تا دولت عضو در اموري از قبيل دستگيري يا تحويل متهمين بتواند با ديوان همكاري نمايد. خلاصه اينكه كشورهاي عضو اساسنامه براي تنظيم روابط خود با ديوان به دوگونه قانون گذاري نيازمندند: 1- جرم انگاري عناوين كيفري اساسنامه و تعيين دادگاه صالح و آئين دادرسي براي اينكه خود بتوانند به جرائم رسيدگي كنند. 2- وضع قواعد مربوط به نحوه همكاري با ديوان براي آنكه به الزامات عضويت خود در اساسنامه پاسخ گفته باشند.

مبحث اول
الزامات قانون گذاري براي اعمال صلاحيت تكميلي
صلاحيت ديوان كيفري بينالمللي،  تكميلي است . صلاحيت تكميلي تاسيس بديعي است كه با اساسنامه رم پابه عرصـه عالم اعتبار نهاده است. منظور از صلاحيت تكميلي اين است كه ديوان در صورتي به جرائم موضوع اساسـنامه ( نـسل كـشي، جرایم جنگی، جرائم عليه بشريت و تجاوز) رسيدگي خواهد كرد كه دادگاههاي داخلي كشورها – اعم از عضو يا غيرعضو – مايل يا قادر بـه رسيدگي به آن جرائم نبوده يا نباشند .يعني ديوان اولين مرجع رسيدگي به اين جرائم نيست بلكـه آخـرين اسـت و بـه تعبيـر ديباچة اساسنامه، «ديوان كيفري بين المللي كه به موجب اين اساسنامه تاسيس مي شود تكميل كننده محاكم كيفري خواهد بود» و اگر بخواهيم از تعبيري كم و بيش سياسي استفاده كنيم بايد بگوئيم كه ديوان، عامل و اهرم فشار به دادگاههاي داخلي است تا در رسيدگي به آن جرائم كوتاهي ننمايند، هر چند ديوان فقط اهرم فشار نيست بلكه خود نيز آماده است تـا در غيبـت عمدي يا سهوي محاكم داخلي، به جرائم معهود رسيدگي نمايد. اكنون ديوان بر بام كشورهاي عضو و البته به نوعي بر فراز كشورهاي غير عضو نيز نشسته است تا اگر در رسيدگي كوتـاهي نمايند به وظيفه خود عمل كند. با اين مقدمه ،كشورهاي عضو در زماني كه جرم به آنها مرتبط باشد، يعني در قلمرو آنها يا توسط اتباع آنها ارتكاب يافتـه باشد، معمولاً و منطقاً بايد ترجيح دهند تا خود به دادرسي مشغول شوند و سازوكار صلاحيت تكميلي را اعمال نمايند تا ديوان نتواند نسبت به آن جرم اعمال صلاحيت نمايد. در عين حال، اين تصور نيز ناممكن نيست كه دولتي رسيدگي در ديوان را بـه رسيدگي در محاكم داخلي ترجيح دهد؛ امري كه پيدايش برخي دادگاههاي موسوم به نسل سوم، مثل دادگاه ويژه سير الئـون مؤيد آن است. دادگاه مزبور بنا به درخواست و پيشنهاد دولت سيرالئون و با همكاري و مشاركت سازمان ملل براي رسيدگي به برخي جرائم بين المللي تشكيل گرديد. اما به نظر ميرسد كه چنين تمايل و اينگونه محاكم را همچنان بايد به ديده اسـتثناء نگريست چه، اساساً ابداع صلاحيت تكميلي بدين دليل بوده است كه دولتها تـرجيح داده انـد امـور كيفـري را كـه در حـوزة صلاحيت محاكم خود مي يابند، خود به عهده داشته باشند و تنها در فقدان چنين ظرفيت و شرايطي بـه رسـيدگي در ديـوان كيفري بينالمللي تن دادهاند و البته اين نيز به داعي آن بوده كه تدابير و تمهيدات لازم را براي رسيدگي در دادگاههـاي خـود بينديشند و فراهم آورند. به همين دلايل است كه آمارها نشان مي دهد كه 31 كـشور7 قـوانين لازم بـراي اعمـال صـلاحيت تكميلي را تصويب كردهاند و 26 كشور نيز پيش نويس چنين قانوني را فراهم آوردهاند. مختصر آنكه دولتهايي كه تمايل ندارند ديوان كيفري بين المللي به جرائم ارتكابي در قلمـرو آنهـا يـا توسـط اتبـاع آنهـا رسيدگي نمايد، بايد اقدامات لازم را براي اعمال صلاحيت دادگاههاي داخلي خود معمول نمايند. اين اقدامات اصولاً شامل دو محور اصلي است : 1- جرم انگاري عناوين چهارگانه 2- تعيين دادگاه صالح و آئين دادرسي.

بند 1- جرم انگاري

منظور از عناوين چهارگانه مجموعه جرائمي است كه در ماده 5 اساسنامه به آنها اشاره شده است و در مواد6 تا 8 به تفـصيل تعريف و جرم انگاري شدهاند.

به موجب ماده 5، ديوان نسبت به اين جرائم صلاحيت رسيدگي دارد : الف – نسل كشي ب – جرائم ضد بشريت ج- جـرائم جنگي د- جرم تجاوز.  درعوض، نسل كشي در 5 بند ، جرائم ضد بشريت در 11 بند و جـرائم جنگـي در 50 بنـد جداگانـه جـرم انگـاري شده اند. اما بي ترديد كشورهاي عضو، با پيوستن به اساسنامه، پذيرفته اند كه: 1- اعمال مذكور در مواد 6 تا 8 اساسنامه جرم مهم بين المللي است. 2- دولتهاي عضو و غير عضو ديوان مي توانند به آن جرائم رسيدگي كنند. 3- هرگاه دولتهاي عضو يا غير عضو به آن جرائم رسيدگي نكنند ديوان كيفري بين المللي صلاحيت رسيدگي خواهد داشت. در عين حال هيچ يك از موارد بالا به معناي آن نيست كه صرف پيوستن به اساسنامة ديوان به منزلة جـرم انگـاري عنـاوين مذكور در حقوق داخلي است. در واقع، قاضي داخلي كشوري كه به عـضويت اساسـنامه در آمـده اسـت نمـي توانـد پيوسـتن كشورش به اساسنامه را جرم انگاري قانوني تلقي نمايد. زيرا آنچه كه در الحاق به اساسنامه مورد پـذيرش قـرار گرفتـه اسـت صلاحيت » ديوان « براي رسيدگي به آن جرائم است نه صلاحيت محاكم داخلي. به علاوه اعمال صـلاحيت محـاكم داخلـي موكول به آن است كه دادگاه صالح، آئين رسيدگي و مسائل مربوط به اجراي احكام ، عفو و امثال اينها به قاضي محلي ديكته شود. در فقدان چنين وضعيتي، قاضي داخلي راهي به اجراي عناوين مجرمانه ندارد و بنابراين كشوري كه به عضويت اساسنامه در آمده است ولي قانون لازم براي اعمال صلاحيت از سوي قاضي داخلي را تصويب نكرده است امكان رسـيدگي در دادگـاه داخلي را فراهم ننموده و نتيجه اين ميشود كه در فقدان رسيدگي دادگاه داخلي، ديوان كيفري بين المللي صلاحيت رسـيدگي خواهد داشت. همچنين بايد توجه داشت كه اساساً كشورهاي عضو الزام قانوني به جرم انگاري داخلي ندارند. زيرا آنچنان كـه قبلاً نيز اشارت رفت ممكن است به رسيدگي در ديوان كيفري بين المللي رضايت دهند. نبايد تصور كرد كه اين جملة ديباچـة اساسنامه كه «وظيفه هريك از دولتهاست كه صلاحيت كيفري خود را بر كساني كه مسئول ارتكاب جرائم بين المللي هستند اعمال نمايند»، دولتهاي عضو را الزام به جرم انگاري داخلي مي كند. زيرا عبارت مذكور در مقام بيان فلسفة تاسيس ديوان كيفري بين المللي است نه در مقام وضع قاعدة الزام آور براي دولتهاي عضو. به عبـارت ديگـر، ديباچـة اساسـنامه، مجـازات مرتكبين جنايات بينالمللي را اولاً و بالذات وظيفه دولتها و ثانياً و بالعرض ، وظيفه ديوان كيفري بي نالمللي قلمداد مي كند و بنابراين هرگاه ديوان به رسيدگي به آن جرائم مي پردازد در واقع دولت يا دولتها در انجام وظيفـه قـصور يـا از آن، بـه هـرترتيب، عدول كرده اند. بهر حال آنچه كه روشن است اين است كه آن دسته از دولتهاي عضو كه تمايل به رسيدگي به جـرائم موضـوع اساسـنامه دارند و ترجيح نمي دهند كه ديوان نسبت به جرائمي كه در صلاحيت دادگاههاي داخلي آنها نيـز هـست اعمـال صـلاحيت نمايد، بايد تمهيدات لازم براي اعمال صلاحيت محاكم داخلي را فراهم آورند .

اما اساسي ترين سوألي كه در رابطه با جرم انگاري عناوين مذكور در اساسنامه قابل طرح است اين است كه آيا دولتهاي عضو بايد همان عناوين با همان ويژگيها و قيود و خصوصيات را جرم انگاري كنند يا مي توانند احتمالاً در عناوين و تعاريف دخل و تصرف نمايند؟ و اينكه تغيير و تصرف در آنها چه آثار و نتايجي ممكن است به بار آورد؟ ترديدي وجود ندارد كه هرگاه دولت عضو تمامي عناوين و تعاريف اساسنامه را در حقـوق داخلـي جـرم انگـاري نمايـد و نيـز بخواهد و بتواند به آن جرائم رسيدگي نمايد، ديوان را در رسيدگي به آن جرم ناصالح خواهد كرد. اما هرگاه دولت عضو در جرم انگاري جرائم موضوع اساسنامه تغييراتي ايجاد نمايد خواه جرم انگاري به دليل تصويب اساسنامه يا صرفاً به دليل بهره برداري از سازوكار صلاحيت تكميلي باشد، به نظر ميرسد چهار فرض مختلف را بايد از يكديگر جداكرد:

الف- توصيف هاي متفاوت

منظور از توصيفهاي متفاوت اين است كه ممكن است عملي كه مجرمانه تلقي ميشود مطابق قانون داخلي يـك وصـف – مثلاً قتل – و مطابق اساسنامه ديوان كيفري بين المللي، وصف ديگر- مثلاً نسل كشي– داشته باشد. در اين صورت، آيا ديوان كيفري بين المللي ميتواند اعلام نمايد كه دادگاه داخلي به «قتل» رسيدگي كرده و چون به موضوع نسل كشي رسـيدگي نشده است ديوان صلاحيت ورود به موضوع را دارد؟ در اولين مرحله چنين به نظر ميرسد كه حوزه حقوق كيفري و حكومت تفسير مضيق بر مفاهيم آن و اصل عدم جواز محاكمه مضاعف اقتضا دارد كه ديوان از اعمال صلاحيت نسبت به جرمـي كـه مطابق قانون ديگري به آن رسيدگي شده است خودداري نمايد. اما هر چنـد ايـن اسـتدلال از قـوت كـافي برخـوردار اسـت، شواهدي مغاير با آن نيز وجود دارد: اساسنامه دادگاه كيفري بين المللي برای يوگسلاوي سابق در بند 2 ماده 10 كه به «عدم جـوازمحاكمه مضاعف» اختصاص دارد چنين مقرر كرده است: شخصي كه در يكي از محاكم ملي به دليل ارتكاب اعمالي كه نقض فاحش حقوق بشردوستانه است محكوم شده است، تنها در موارد زير ميتواند در دادگاه بين المللي محاكمه شود: الف – عملي كه به دليلي ارتكاب آن مورد محاكمه قرار گرفته جرم عادي تلقي شده است . يعني از منظر اساسنامه دادگاه كيفري بين المللي يوگسلاوي سابق، هر گاه دادگاه داخلي، عمل ارتكـابي را بـه عنـوان»جـرم عادي« محاكمه نمايد، دادگاه بينالمللي مجاز است تا با تشخيص اينكه جرم ارتكابي، توصيف ديگري (بينالمللي) داشته است محاكمه را از سر بگيرد. آيا اين امكان وجود دارد كه ديوان كيفري بين المللي نيز ، با وجود مقررات فوق الاشـاره بـه داعـي توصـيف هـاي مختلـف ، رسيدگي به عمل مجرمانه در دادگاه ملي را به چالش بكشد؟ اساسنامه ديوان در اين مورد ساكت است. از مواد 17و 20 مي توان چنين برداشت كـرد كـه وصـف عمـل مجرمانـه مـلاك رسيدگي نيست. ماده 17 اساسنامه كه سازوكار صلاحيت تكميلي در آن پيش بيني شده است مقرر نموده كـه موضـوعي )the case( كه دولتي به آن رسيدگي كرده است ديگر در ديوان قابل رسيدگي نيست. ماده 20 نيز كه مربوط به عدم جواز محاكمه مضاعف است مقرر مي نمايد كه «هيچ شخصي را نمي توان در ديوان در مورد رفتاري كه قبلاً در ديوان به خاطر آن محكوم شده يا از آن برائت حاصل كرده است محاكمه كرد». بنابراين، عدم جواز محاكمه مضاعف در مورد  رفتاري« conduct» است كه شخص قبلاً در ديوان بـه خـاطر آن محاكمـه شده نه در مورد عنوان مجرمانه و بنابراين منطقاً نبايد شخصي كه به خاطر ارتكاب قتـل بـه موجـب مقـررات حقـوق داخلـي محاكمه شده است به دليل ارتكاب همان قتل كه در تعاريف ديوان  نسل كشي محسوب ميشود دوباره مورد محاكمه قرار گيرد.

ب – تغيير در تعريفهاي جرائم
تغيير در تعريفهاي جرائم موضوع اساسنامه منطقاً منجر به دو گانگي بين اساسنامه و قانون داخلي خواهد شد؛ خواه تغييـر در عناصر مادي جرم باشد يا عنصر معنوي. آيا دولت عضو كه براساس قوانين داخلي – خواه قانون داخلي كه به طور ويژه بـراي هماهنگي و در اجراي اهداف اساسنامه تصويب شده است يا قانون داخلي كه قبل يا بعد از اساسنامه به منظور مبارزه با جرائم بينالمللي تصويب شده است – اتهامي را مورد بررسي، تحقيق و محاكمه قرار ميدهد و بر اساس آن قانون داخلي حكـم بـه محكوميت يا تبرئه ميدهد اما تعريف جرم عليه بشريت يا برخي مصاديق آن يا نسل كشي يا جرائم جنگي دقيقاً همان نيـست كه اساسنامه مقرر كرده است، » به آن جرم « رسيدگي كرده است؟ مثلاً به موجب مادة 30 اساسـنامه، بـراي تحقـق عنـصر معنوي جرم، بايد علاوه بر قصد ارتكاب اصل عمل، قصد ايجاد نتيجه يا علم به اينكه » نتيجه« در مسير طبيعي حوادث بيش ميآيد وجود داشته باشد. اما حقوق داخلي ايران مثلاً در قتل عمد، وجود قصد يا ارتكاب عمل با وسيلهاي كه نوعاً كشنده است را ملاك عمد ميداند. آيا ديوان ميتواند به استناد اينگونه تفاوتها مدعي آن باشد كه دادگاه داخلي به نسلكشي يـا جـرائم عليه بشريت به معنايي كه در اساسنامه ديوان آمده رسيدگي نكرده است؟ واقعيت اين است كه اين مسأله نياز به بررسيهـاي بيشتر و دقيقتر دارد. اما همانطور كه قبلاً نيز خاطر نشان شد، چنين به نظر ميرسد كه ملاك بايد آن باشد كـه آيـا آنچـه را ديوان درصدد رسيدگي به آن است همان «رفتاري » است كه در دادگاه داخلي مورد محاكمه قرار گرفته است يا نه؟ اما جاي اين سئوال باقي مي ماند كه آيا دقت هاي خاص  اساسنامه و  عناصر جرائم در تعاريف جرائم و عناصر آنها كم رنگ و بي معنا نمي شوند؟ و اين نكته، به ويژه زماني اهميت مييابد كه اين مسأله را از ياد نبريم كه دولتهاي عضو با عـضويت در اساسنامه، كليت آن را پذيرفته اند.

ج- افزودن به و كاستن از عناوين مجرمانه

اساسنامه در ذيل جرم نسل كشي ، جرائم عليه بشريت و جرائم جنگي، عناوين متعددي از اعمالي كه موجب تحقق آن جرم ها ميشوند را برشمرده است و همانطور كه قبلاً نيز ياد آوري كرديم شمار اين عناوين به 66 عدد ميرسد . سوأل اين است كـه آيا دولتهاي عضو ميتوانند به شمار اين عناوين بيفزايند يا از تعداد آنها بكاهند؟ روشن است كه افزودن به عناوين مزبور تا آنجا كه به بحـث سـازوكار صـلاحيت تكميلـي مربـوط اسـت مـشكلي بـراي دولتهاي عضو ايجاد نمي كند. يعني دولتهاي عضو ميتوانند در قوانين داخلي عملي را كه در اساسنامه از مصاديق مثلاً جرم عليه بشريت برشمرده نشده است به ليست جرائم بيفرايند. اما كاستن از اين عناوين هر گاه به ايـن دليـل باشـد كـه دولـت عضو، آن عمل را جرم نميشناسد موجب خواهد شد كه اگر پروندهاي در ديوان كيفري بين المللي براي رسيدگي بـه آن جـرم باز شود، دولت عضو نتواند به حكمي استناد نمايد كه به موجب آن، متهم به دليل جرم نبودن عمل از اتهام برائت جسته است. يعني حكم برائت به استناد اينكه عمل جرم نيست نمي تواند ديوان كيفري بين المللي را از رسيدگي باز دارد.

د- تغيير در شرائط تحقق جرائم

هرگاه دولت عضو در شرايط تحقق جرم تغييراتي ايجاد نمايد كه با شرائط مذكور در اساسنامه متفاوت باشد، مـثلاً بـر خـلاف اساسنامه كه جرائم را غير قابل مرور زمان مي داند، براي آنها قائل به مرور زمان شده يا در مسأله عدم مـصونيت مقامـات كه اساسنامه به آن تصريح كرده است براي برخي مقامات مصونيتهايي پيش بيني نمايد. آيا مـي توانـد بـه اسـتناد رسـيدگي دادگاه داخلي خود كه بر مبناي اين مقررات انجام گرفته است به سازوكار صلاحيت تكميلي استناد نمايد؟ به اين پرسش دو گونه مي توان پاسخ داد: نخست آنكه مقررات اساسنامه براي اجرا در ديوان است و نه دادگاههاي داخلـي. از اينرو دادگاههاي داخلي مطابق موازين و نظام حقوقي خود به رسيدگي به آن جرائم مي پردازند و با توجه به مقررات ماده 17، ديوان تنها در دو صورت مي تواند رسيدگي داخلي را ناديده بگيرد: يكي ناتواني و ديگري عدم تمايل دولت براي رسيدگي بـه جرم. بنابراين اساسنامه به هيچ روي مقرر نكردهاست كه دادگاههاي داخلي بايد دقيقاً همه آنچه را كه در ديوان اجرا مي شـود اجرا كنند. بلكه وظيفه مراجع قضايي و دادگاههاي داخلي تعقيب و محاكمه مجرمين مطابق مقرراتي است كـه حقـوق داخلـي اقتضا ميكند. پاسخ دوم اين است كه هرگاه دولت ها بتوانند در قوانين داخلي شرايط رسيدگي به جرائم را از صفر تا صد تغيير دهند ديوان را از ماموريتي كه بدان سپرده شده است باز خواهند داشت. بنابراين ديوان در هر مورد كه تشخيص دهد كـه بـه جرمي كه در اساسنامه تعيين شده رسيدگي نشده است ميتواند و بايد به آن جرم رسيدگي نمايد. البته دولتها مختارنـد تـا در رابطه با همه جرائم به هر نحو كه مصلحت ميدانند قانونگذاري و جرم انگاري نماينـد. مـيتواننـد مـصونيت يـا مـرور زمـان پيشبيني كنند و به آن عمل كنند. اما عمل دادگاههاي داخلي نيست كه تكليف ديوان را تعيـين مـيكنـد بلكـه ديـوان تـابع اساسنامه است. بنابراين، وضع قاعده مصونيت هر چند در حقوق داخلي معتبر است اما براي ديوان معتبر نيست. ولـي در عـين حال، مسأله اين است كه ديوان نيز تنها براساس مقررات ماده 17، يعني ناتواني يا عدم تمايل دولت براي رسيدگي بـه جـرم، مي تواند وارد رسيدگي شود. آيا ممكن است كه پيشبيني مصونيت يا مرور زمان در قانون داخلي به اين معنا تلقي شود كه آن دولت تمايلي براي رسيدگي به جرم ندارد؟ در اين سوأل تناقضي پنهان شده است و آن اينكه دولت عضو از يك سو پذيرفته است كـه ديـوان بـه جرمـي رسيدگي نمايد كه مطابق حقوق داخلي جرم نيست و از سوي ديگر، آن دولت با عضويت در اساسـنامه بـر جـرم بـودن عمـل صحه گذاشته است. اما سوأل مهم اين است كه آيا ديوان ميتواند در بررسي تمايل يا عدم تمايل يك دولت در رسيدگي به يك موضوع قـوانين داخلي آن دولت را ملاك تمايل يا عدم تمايل تلقي كند؟ به ويژه هنگامي كه آن دولت به عضويت اساسنامه در آمده است؟

بند 2- تعيين دادگاه صالح وآئين دادرسي

دولتهاي عضو كه مايلند جرائم ارتكابي در قلمرو يا توسط اتباع آنها در كشور خودشان مورد رسيدگي قرار گيرد، بايد علاوه بر جرم انگاري، دادگاه صالح و نحوه رسيدگي به جرائم را در قانون داخلي مشخص كنند. حتي با فرض اينكه صرف پيوستن به اساسنامه، جرم انگاري تلقي شود، با توجه به تعدد دادگاههـا ومراجـع كيفـري و سلـسله مراتب بين آنها در كشورهاي مختلف، هيچ قاضي داخلي نميداند كه موضوع در صلاحيت او هست يا نه و اگر هست نحـوه رسيدگي و مساله تجديد نظر و فرجامخواهي و غير اينها چگونه خواهد بود. اصول حاكم بر حقوق كيفري يعني اصـل تفـسير مضيق و تفسير به نفع متهم و امثال اينها مانع از آن است كه قاضي داخلي بتواند براساس تفاسـير و اسـتنباط هـاي موسـع، صلاحيت خود را احراز و آئين دادرسي را تعيين نمايد. نتيجه اينكه هرگاه دولتهاي عضو، قـانونگـذاري لازم بـراي توانمنـد نمودن دادگاههاي داخلي براي رسيدگي به جرم را انجام ندهند، ديوان كيفري بينالمللي به استناد در دسترس نبودن دستگاه قضايي و در نتيجه ناتواني از رسيدگي در مرجع ملي، نسبت به جرم مورد نظر اعمال صلاحيت نمايد.

مبحث دوم
الزامات قانونگذاري براي همكاري با ديوان
هر اندازه دولتهاي عضو اساسنامه الزام به استفاده از سازوكار صلاحيت تكميلي ندارند و به جاي رسيدگي به جـرائم موضـوع اساسنامه در دادگاههاي داخلي، ميتوانند ميدان را به نفع ديوان خالي كنند براي همكاري با ديوان الزامـات مهمـي دارنـد. طبيعت اين الزامات به گونهاي است كه تحقق آنها نيازمند قانونگذاري داخلي است و به همين دليل است كه شمار مهمي از كشورهاي عضو اساسنامه، قوانين ويژه اي در رابطه با همكاري با ديوان به تصويب رسانيدهاند. مطابق اطلاعات موجود تاكنون 33 كشور در اين زمينه قانونگذاري كرده و 27 كشور در مرحله تدوين قانون همكاري با ديوان كيفري بينالمللي هستند. كشور فرانسه كه قبلاً براي پيوستن به اساسنامه ديوان، قانون اساسي را مـورد تجديـد نظـر قـرار داده بـود، پـس از تـصويب اساسنامه، قانوني را در تاريخ 26 فوريه 2002 14 براي همكاري با ديوان كيفري بينالمللي از تصويب گذراند. پس از آن دوباره در تاريخ 31 دسامبر 2003 قانوني را از تصويب گذراند كه اجازه ميداد توافقنامه مربوط به امتيازات ومصونيتهاي ديوان بـه امضا برسد. علاوه بر دو قانون فوق، لايحه ديگري در مجلس سناي فرانسه تحت عنوان «لايحه تطبيق حقوق كيفـري بـا نهاد ديوان كيفري بين المللي» مطرح است كه هدف آن به نحوي كه در مقدمه لايحه آمـده اسـت »وارد كـردن يافتـ ههـاي اساسي اساسنامه ديوان كيفري بين المللي در حقوق فرانسه است يآنكه هدف، رونويـسي كامـل از همـه مقـررات اساسـنامه باشد. برخي از مواد لايحه مزبور جرم انگاري اعمالي است كه در قانون مجازات فرانسه نيامده است. برخي ديگر مربـوط بـه مقرراتي است كه در ماده 70 اساسنامة ديوان از آنها به عنوان «بزه هاي عليه اجراي عدالت» ياد شده است كـه البتـه لازم است دولت هاي عضو نيز آن موارد را جرم انگاري كنند. بهر حال قطع نظر از ضرورتهاي جرم انگاري براي اعمال صلاحيت تكميلي كه ناشي از مصلحتهاي نظـام داخلـي اسـت، دولتهاي عضو اساسنامه در اموري از قبيل اجراي تحقيق و توقيف در محل، دستگيري و تحويل اشخاص به ديوان، اجـراي مجازاتهايي كه ديوان در مورد محكومين مقرر مينمايد و امثال اينها تعهد به همكاري با ديوان دارند. به همين دليل مـاده 86 اساسنامه تحت عنوان »تعهد عام به همكاري« مقرر مي دارد كه : «دولتهاي عضو در انجام تحقيق و تعقيب جرايمي كه به صلاحيت ديوان مربوط است كمال همكاري را با ديوان به عمل خواهند آورد». علاوه بر آن، ماده 88 صراحتاً از دولتهاي عضو خواسته است تا  «اطمينان حاصل نمايند كه در قوانين ملي خود آئين هاي مناسب براي تحقق كليـه اشـكال همكـاري مصرح در بخش نهم همكاري هاي بين المللي و معاضدت قضايي را فراهم نمايند».

گفتار دوم

الزامات قانون گذاري كشورهاي غير عضو
كشور هاي غير عضو، كشورهايي هستند كه اساسنامه ديوان را تصويب نكرده اند؛ خواه اينكه اصلاً آن را امضا نكرده باشند يا امضا كرده و هنوز تصويب نكرده اند يا امضا كرده و امضاي خود را پس گرفتهاند. بهر حال، مسأله اين است كه دولت هايي كه اكنون عضو اساسنامه نيستند چه نسبتي با ديوان كيفري بين المللي ممكن است بر قرار نمايند؟ به طور كلي، آيا كشورهاي غير عضو، الزامي براي قانون گذاري در ارتباط با ديوان دارند؟ پاسخ سـئوال اخيـر روشـن اسـت: اساسـنامة ديـوان يـك معاهـده بينالمللي است و معاهدة بينالمللي، از اين نظر كه معاهده است، براي كشورهاي غير عضو حقوق و تكاليفي ايجاد نمي كنـد. بنابراين روشن است كه، كشورهاي غير عضو الزام به قانونگذاري براي همكاري با ديوان ندارند. اما – همـانگونـه كـه در مورد كشورهاي عضو خاطر نشان كرديم – دولتهاي غير عضو نيز هرگاه مايلند ديوان نتواند به جرائمي كه در قلمرو آنها يا توسط اتباع آنان ارتكاب مي يابد رسيدگي نمايد، بايد دست به قانونگذاري بزننـد وعـلاوه بـر جـرم انگـاري جـرائم موضـوع اساسنامه، دادگاه صالح، آئين دادرسي و اجراي احكام آن را مدون و مشخص كنند. در غيـر ايـنصـورت، هرگـاه پرونـده هایي از طريق شوراي امنيت سازمان ملل به دليل ارتكاب جرائم موضوع اساسنامه به ديوان ارجاع شود و دولت مورد نظر به آن جـرم رسيدگي ننموده يا در حال رسيدگي نباشد، به موجب مقررات ماده 17 اساسنامه، ديوان صلاحيت رسيدگي به آن جرم را خواهد داشت. طرفه اينكه، اين موضوع منطقي به نظر ميرسد كه دولت غيرعضوي كه ميخواهد غيرعضو باقي بماند و در واقع به هيچ روي در نظر ندارد تن به صلاحيت ديوان بدهد بيشتر از دولت عضوي كه في الجمله صـلاحيت ديـوان را پذيرفتـه اسـت نيـاز بـه قانونگذاري دارد. زيرا دولت عضو بهر حال پذيرفته است كه هرگاه مايل يا قادر به رسيدگي به جرائم موضوع اساسنامه نباشد، ديوان اجازه داشته باشد به موضوع رسيدگي نمايد. اما دولت غير عضو منطقاً اين واگذاري را نميپذيرد و بنابراين بـراي نفـي صلاحيت ديوان بايد اهتمام بيشتري به خرج دهد و اين اهتمام چيزي جز اعطاي صلاحيت به دادگاههاي داخلي خود نيـست. اين است كه سخن از الزامات دولت غيرعضو براي قانونگذاري از اين رو منطقي مينمايد كه اين الزام نه الزام ناشي از تعهـد نسبت به مقررات اساسنامه، بلكه الزام ناشي از مقتضيات داخلي است و هر چند از  وجود ديوان در خارج نشأت ميگيرد اما با تعهد به ديوان رابطه اي ندارد. اما الزامات دولتهاي غيرعضو كه تنها در رابطه با سازوكار صلاحيت تكميلي هويدا ميشود شامل جرم انگاري و تعيين دادگاه صالح و آئين دادرسي است چون تفصيل بحث همان است كه قبلاً در مورد كشورهاي عضو بيان كرديم، از تكرار آن خودداري مي كنيم.

اما در اينجا لازم است به مهمترين مشكلات ومسائل مربوط به قانونگذاري اشاره شود.

مبحث اول : تعارض مقررات اساسنامه با قانون اساسي

قانون اساسي در نظامهاي مختلف حقوقي در بالاترين سطح قواعد الزام آور قرار دارد و قانونگذار عادي نبايد قوانيني تصويب كند كه با قانون اساسي در تعارض باشند. اگر چنين باشد دادگاه قانون اساسي يا شوراي  نگهبان  قانون اساسـي يـا قـضات ديوان عالي مي توانند قانون عادي را بلااثر يا كان لم يكن نمايند. نتيجه اينكه قانوني كه در تعارض با قانون اساسي باشـد قابل وضع يا قابل اجرا نيست. بنابراين هرگاه مقررات اساسنامه با قانون اساسي معارض يا مغاير باشد چه بايد كرد؟ سادهترين پاسخ و راه حل اين است كه بايد از تصويب آن خودداري كرد. اما راه حل ديگري براي تصويب قانون كه خلاف قانون اساسي است وجود دارد و آن تجديد نظر در قانون اساسي است. اين راه حلي است كه فرانسويها براي پيوستن به اساسـنامه ديـوان كيفري بين المللي در پيش گرفتند. شوراي قانون اساسي فرانسه در ژانويه 1999 مواردي از تعارض هاي بين اساسنامه ديوان و قانون اساسي را خاطر نشان كرده بود. شوراي مزبور به ويژه ماده 27 اساسنامه20 كه مقامات رسمي و روساي دولتها را فاقد مصونيت كيفري مي داند با اصل 68 قانون اساسي كه به موجب آن رئيس جمهور فقط در شرايط خاصي ممكن است در دادگاه عالي فرانسه محاكمه شود مخـالف دانسته بود. به همين دليل قانون اساسي مورد بازنگري قرار گرفت و در تاريخ 28 ژونن 1999 اصل 2-53 به قـانون اساسـي افزوده گرديد: « جمهوري ميتواند صلاحيت ديوان كيفري بين المللي را در شرايط مقرر در معاهده امضا شده در تاريخ 18 ژونيه 1998 مورد شناسايي قرار دهد».

در جمهوري اسلامي ايران طريقة بازنگري در قانون اساسي در اصل 177 تقرير و ترسيم شده است. به موجـب اصـل مزبـور مقامات و اشخاص حقوقي و حقيقي شوراي بازنگري در قانون اساسي را تشكيل مي دهند. سرانجام بازنگري در قانون اساسي از طريق مراجعه به آراء عمومي نهايي خواهد شد. اما طريقه ديگري نيز براي تصويب قانون مخالف با قانون اساسـي وجـود دارد و آن سـازوكار تـصويب در مجمـع تـشخيص مصلحت نظام به ترتيبي است كه در اصل 112 آمده است. مطابق اصل مزبور چنانچه مجلس شوراي اسلامي، قانوني را كه به تشخيص شوراي نگهبـان مخـالف قـانون اساسـي اسـت تصويب نمايد و عليرغم مخالفت با قانون اساسي، بر اجراي آن اصرار داشته باشد، ميتواند مصوبه خود را به مجمع تـشخيص مصلحت نظام ارسال نمايد تا هرگاه مجمع مزبور مصوبه را مطابق با مصلحت نظام تشخيص دهد تائيد و تصويب نمايـد. هـر چند مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام شأن «موقت»  دارند اما مقررِة مزبور نشان ميدهد كه امكان تصويب قـوانيني كه به تشخيص شوراي نگهبان با قانون اساسي مغايرت دارند بدون توسل به سازوكار باز نگري در قانون اساسي وجود دارد. بهرحال، با وجود اينكه جمهوري اسلامي ايران در دسامبر سال 2000 اساسنامة ديوان كيفري بينالمللي را امضا كـرده اسـت اما به دليل عدم طرح موضوع در مجلس شوراي اسلامي و بالمال عدم تصويب اساسنامه، شوراي نگهبان مجالي براي اظهـار نظر در مورد مغايرتهاي احتمالي اساسنامه با قانون اساسي نيافته است و البته اين سازوكار نيـز در قـانون اساسـي جمهـوري اسلامي ايران پيش بيني نشده است كه قبل از طرح و تصويب در مجلـس، از شـوراي نگهبـان قـانون اساسـي در خـصوص مغايرتهاي احتمالي پرسش شود. اما به نظر نميرسد كه اظهار نظر شوراي نگهبان در مورد مغايرت يا عدم مغايرت پيوسـتن به اساسنامة ديوان كيفري بين المللي با منع قانوني مواجه باشد بهويژه آنكه اساسنامه به امضاي دولت ايران رسـيده ومطـابق مقررات حقوق معاهدات، جمهوري اسلامي ايران بايد از هراقدامي كه مخالف با هدف يا موضـوع اساسـنامه باشـد خـودداري نمايد. اما سوأل مهمي در اينجا قابل طرح است: آيا اگر شوراي نگهبان مقررات اساسنامه را - قبل از آنكـه مجلـس تـصويب كـرده باشد– مغاير با قانون اساسي بداند، آيا مجلس شوراي اسلامي به رغم نظر شوراي نگهبان ميتواند به دليل و داعي مـصلحت نظام، اساسنامه را تصويب نمايد؟ براي اين پرسش راه حلي در قانون اساسي پيش بيني نشده است. اما از اصل 71 كه مقـرر مـي دارد كـه « مجلـس شـوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي ميتواند قانون وضع كند» چنين بر مي آيد كه اين امر ممكن اسـت. زيرا اولاً اصل مزبور عام و مطلق است و عبارت در  حدود قانون اساسي ناظر به كنترل بعدي شوراي نگهبان است و قيدي براي مجلس شوراي اسلامي» در حين وضع قانون« نيست بلكه ناظر به مجموعه و ساختار قـانون اساسـي اسـت و بنـابراين عبارت مزبور اساساً قيدي كه به سوأل مرتبط باشد محسوب نميشود . بهعلاوه، هرگـاه عبـارت » در حـدود مقـرر در قـانون اساسي« قيد زمان وضع تلقي شود منظور از حدود قانون اساسي ملاحظه مجمـع تـشخيص مـصلحت نظـام نيـز هـست. بنابراين هرگاه مجلس شوراي اسلامي قانوني مغاير قانون اساسي وضع نمايد و شوراي نگهبان آن را مغاير بـا قـانون اساسـي بداند، مجلس شوراي اسلامي مي تواند مصوبه خود را براي تائيد به مجمع مزبور ارسال نمايد. در اين حالت باز مجلس شوراي اسلامي» در حدود مقرر در قانون اساسي« قانون وضع كرده است. نهايت اينكـه تنهـا در صـورتي مجلـس شـوراي اسـلامي نميتوانست قانوني مغاير با نظر شوراي نگهبان وضع كند كه قانون اساسي او را صراحتاً از اين امر منع ميكرد و چنين منعـي در قانون اساسي وجود ندارد.

مبحث دوم : تعارض مقررات اساسنامه با قوانين عادي

مقررات اساسنامه ميتواند با قوانين عادي موجود، مغاير يا معارض باشد. در اين صورت طبيعي است كه تصويب قانون مـوخر، قوانين مغاير قبلي را نسخ ميكند. بنابراين نبايد چنين پنداشت كه چون مقررات اساسنامه با برخي از قوانين عادي مغايرت دارد امكان تصويب آن وجود ندارد. اما هر چند اين نكته روشن و بديهي است، به نظر ميرسد كـه آنچـه موجـب چنـين پنـداري ميشود مسأله مغايرت احتمالي برخي مواد اساسنامه با مقررات شرعي است. در واقع مسأله اين است كه برخي يـا بـسياري از قوانين و قواعد نظام حقوقي ما مستقيماً برگرفته از شرع مقدس است و چون تصويب قوانيني كه مـستلزم تغييـر يـا لغـو ايـن قوانين باشد مخالف شرع و مالاً مخالف قانون اساسي است، بنابراين امكان تصويب آنها وجود ندارد. اما اين بيان هر چند در كليت آن صحيح است اما تأمل در موضوع نشان ميدهد كه ملاحظات فقهي وحقوقي كه در رابطه با مقررات اساسنامه چنين فرضي را اثبات نمايد وجود ندارد زيرا مقررات اساسنامه در آنچه كه مربوط به جرم انگاري نسل كشي، جرائم عليه بشريت و جرائم جنگي است در هيچيك از نظامهاي حقوقي جهان مطرح نبوده است و تنها در سالهاي اخير است كه نظامهاي حقوقي داخلي چه در اجراي تعهدات مربـوط بـه اساسـنامه و چـه مـستقل از اساسـنامه – قبـل يـا بعـد – بـه قانونگذاري دست يازيده اند. اما شرعي بودن قوانين ومقررات موجود به اين معني نيست كه همه مقررات متصور شرعي تصويب شدهاند و ديگر جايي براي تصويب قانون جديد شرعي نيست. احكام تابع موضوعات خارجي است و موضوعات خارجي، گاه ثابت و بيشتر در حال تبديل و تغييرند و اجتهاد چيزي جز يافتن حكم شرعي براي موضوعات نيست. واينكه گاه سخن از  مقتضيات زمان و مكان ميرود، البته دعوايي فراتر است و بيشتر با مباني مصلحت نظام  انطباق دارد كه در فرض ضرورت تصويب قاعدة مخالف با شـرع قابل طرح است. درعين حال به نظر نميرسد جرم انگاري جرائم موضوع اساسنامه با قوانين عادي موجود مغايرتي داشته باشد. برعكس، مطالعه و بررسي مواد 6 تا 8 اساسنامه نشان ميدهد كه جرائم مزبور جملگي با مجموعه قوانين و مقررات قـانوني مجـازات اسـلامي همسوست و چه بسا در مواردي بين آنها همپوشاني نيز وجود دارد والبته عناوين متعددي نيز وجود دارند كه در ذيل هيچيك از عناوين قانون مجازات اسلامي و ساير قوانين در نميآيند. آري، عموم يا اطلاق برخي تعاريف يا پاره اي قيـود بـا مقـررات قانون مجازات اسلامي يكسان نيست و همه مسأله نيز همين است كه قوانين گونـاگون كيفـري همـه آن جـرائم را پوشـش نميدهند و اين مغايرت، دستگاه قضايي را از منتفع شدن از سازوكار صلاحيت تكميلي محروم خواهد ساخت. بد نيست اشاره شود كه تصويب عناوين مجرمانه مذكور در اساسنامه، مستلزم تصويب مجازاتهاي مقرر در اساسنامه نيـست. مجازاتهاي مقرر در مواد 77 تا 80 مجازاتهايي است كه ديوان اعمال مينمايد اما دولتهاي عـضو الـزام بـه اعمـال ايـن مجازاتها ندارند و ميتوانند مجازاتهاي سنگينتر يا سبكتري را اعمال نمايند22. اما بايد توجه داشت كه اساسنامة ديوان يك معاهده بينالمللي است وهر چند پس از تصويب، آن به نظام حقوقي داخلـي وارد ميشود و به تعبير ماده 9 قانون مدني در حكم قانون قرار ميگيرد اما تعارضهاي احتمالي پس از تصويب – كه قاضـي متكفل حل آنها خواهد بود – بايد با قاعده برتري معاهده حل شوند خواه اين تعارضها با قوانين باشند كه قبـل از تـصويب معاهده تصويب شدهاند يا قوانيني كه بعد از معاهده به تصويب خواهند رسيد. دليل اين امر آن است كه يك دولت نميتواند به قوانيني داخلي خود استناد نمايد تا قراردادي را كه با دولت يا دولتهاي ديگري منعقد كرده است يك جانبه فـسخ كنـد. ايـن نظر نيز بسيار سست وغير قابل اعتناست كه گفته شود قاضي بايد معاهدات بين المللي را در عداد قوانين داخلـي تلقـي كنـد و دولت در رابطه با دولتهاي طرف قرارداد مسئوليت بين المللي داشته باشد.